如何破解长阳乡村旅游发展困局
长阳土家自治县紧邻宜昌市主城区，发展乡村旅游的前景十分广阔，具有发展乡村旅游的明显优势：一是环境气候宜人、生态植被良好。二是自然风光秀美、景观风情独特。三是民俗民风淳朴、文化底蕴深厚。四是旅游收益可观、品牌效应显著。但是，笔者在对长阳发展乡村旅游的前景调研过程中，发现长阳旅游发展存在严重碎片化问题，这些碎片化问题是制约长阳乡村旅游产业转型升级的瓶颈。有鉴于此，本文针对长阳发展乡村旅游面临的突出困境及治理对策展开深入研究。一、严重碎片化：长阳发展乡村旅游的突出困境
“碎片化”原意是完整的东西破碎成诸多零块，最先在传播学中使用，是描述社会传播语境的一种形象性说法。碎片化实质上是具备不同功能及专业性机关的政府组织之间，彼此缺乏有效的协调，无法进行沟通、合作与团结，导致互不关心与各自为政的局面，无法有效处理共同的难题或棘手问题，进而造成政府组织内的个体与整体对其政策目标达成失败。发展乡村旅游面临严重的碎片化问题，正是制约乡村旅游发展的瓶颈和症结。具体而言，长阳发展乡村旅游存在理念、机构、工具和目标四个方面的严重碎片化问题。
（一）理念碎片化
理念差异是长阳发展乡村旅游产业陷入困境的价值根源。长阳土家族自治县位于湖北省西南部的清江中下游，东邻宜都，南交五峰土家族自治县，西毗恩施土家族苗族自治州的巴东县，北接秭归和宜昌市，辖区包含龙舟坪镇、高家堰镇、贺家坪镇、榔坪镇、资丘镇、渔峡口镇、都镇湾镇、磨市镇、火烧坪乡、鸭子口乡和大堰乡共11个乡镇，境内少数民族类别较多、占比较大，包括土家族、汉族、苗族、满族、蒙古族、侗族、壮族等23个民族，土家族占比最高，达到51%，全县位置境域在湖北省内承东启西，地形地貌、气候特征、自然资源等自然禀赋不同，社会经济发展水平、人口条件、行政区划设置、风土人情以及历史沿革、文化传统存在一定程度的差异，这些差异的存在就必然导致社会认知水平存在不同程度上的差别，随之而来的是社会公众需求在不同程度的差别、公共利益诉求在一定程度的冲突，并最终导致价值认同困难，难于形成引领发展乡村旅游的价值共识。
（二）机构碎片化
机构零散是长阳发展乡村旅游产业陷入困境的组织根源。长阳土家族自治县管辖龙舟坪镇、高家堰镇、贺家坪镇、榔坪镇、资丘镇、渔峡口镇、都镇湾镇、磨市镇、火烧坪乡、鸭子口乡和大堰乡共11个乡镇，辖区内组织机构众多，旅游开发机构、旅游管理机构、库区安全管理机构、清江流域管理机构、环境保护机构、林业管理机构、水产管理机构、电力生产机构、水资源保护机构、航道航运管理机构、国土资源管理机构以及各乡镇政府管理机构等部门林立，不同职能和不同层次的组织机构间尚未建立畅通的沟通机制和协调机制，不同功能、不同层级、不同性质机构间各自为政、自我保护的问题比较严重，体系化的组织机构设置还有待优化，统一的权力中心尚未形成，缺乏有力的协调议事平台和高效的的统一调度机制，存在严重的机构碎片问题，面临的权力分散化风险较为严重。而机构的碎片化必然导致部门利益分化，利益分配和责任分担所产生的相对剥夺和竞争，使得利益矛盾冲突和权力的分散化，从而導致统一协调困难、组织资源整合困难、合作共赢行动难以实现，产生严重碎片化问题。
（三）工具碎片化
工具残缺是长阳发展乡村旅游产业陷入困境的技术根源。长阳土家族自治县管辖龙舟坪镇、高家堰镇、贺家坪镇、榔坪镇、资丘镇、渔峡口镇、都镇湾镇、磨市镇、火烧坪乡、鸭子口乡和大堰乡共11个乡镇中，绝大多数乡镇因为受到地形地貌等地理因素的制约，公路网络、水路网络和铁路网络残缺不全，部分乡镇出行甚至主要依靠步行的方式，交通不便是长阳发展乡村旅游面临的头等难题。现代通讯技术改变了我们的生活方式和交流方式，发达的通讯网络是发展乡村旅游的必备条件。但是，长阳的绝大多数乡镇通讯设施还未实现全覆盖，很多山区存在通讯死角和沟通盲区，这不仅增加了乡村旅游管理机构间沟通协调难度，而且增加了发展乡村旅游产业的安全风险。
（四）目标碎片化
目标冲突是长阳发展乡村旅游缺乏动力、产业陷入困境的根源。如前所述，在价值理念、组织机构、工具网络三个方面，长阳发展乡村旅游产业发展存在严重碎片化问题，这些碎片化的问题必然导致长阳在发展乡村旅游的战略定位层面很难形成统一的目标体系，在具体的行动选择层面必然出现目标冲突问题。例如，长阳不同层级、不同性质、不同职能的组织机构间对于发展乡村旅游产业的战略定位不同，必然导致对于发展旅游产业的重点、方向和动力不同，从而导致具体的行动纲领和目标方案不同，加上组织机构本身的性质差异、层级差异和自利倾向，很可能导致不同的行动主体间目标各异甚至目标割裂或冲突，加上受到技术条件和自然条件的双重限制，使得很难形成统一的行动目标体系，导致在发展乡村旅游的事业中很难形成合力。
二、系统性整合：长阳破解乡村旅游发展困局的政策主张
针对长阳乡村旅游发展面临的理念碎片化、机构碎片化、工具碎片化和目标碎片化四个方面的突出问题，长阳自治县应该站到系统的高度，运用整体性思维，对发展乡村旅游的基本理念、责任机构、技术手段和战略目标进行系统整合，实现长阳乡村旅游健康协调发展。
（一）基本理念整合：明确结果导向，整合公众需求，预防利益冲突
基本理念整合必须抓住两个基本点：一个基本点是结果导向，另一个基本点是公众需求。结果导向和公众需求必须紧紧围绕利益诉求展开。价值理念背后的根本问题是利益诉求的问题，利益冲突是导致价值理念冲突的根源。要决解长阳旅游产业发展存在的价值理念碎片化问题，必须从利益诉求入手，明确各方利益重点，充分整合各方利益诉求，整合公众需求，预防利益冲突。在具体实践过程中，长阳旅游管理部门应该重视利益矛盾和利益分析，不应该无视和忽视各方正当利益，寻求各方利益之间的协调和平衡，构建正常的利益表达机制、利益沟通机制、利益协调机制和利益保障机制等配套制度系统，明确各方利益的实现机制和结果导向，在充分调查各方利益的基础上进行充分整合，充分反映公众的利益诉求，形成统一价值理念。因此，笔者建议长阳县委、县政府应该进一步统一思想，逐步实现景区旅游和乡村旅游“双轮驱动”，核心景区应该提档升级，县域乡村应该凸显灵气，把乡村游作为一种产业来规划，让乡村游有具体的产业支撑，切实调动农民的积极性，各级政府应统筹兼顾，合理开发，实现“景城合一”。
（二）组织机构整合：明确机构责任，梳理组织权威，避免职能冲突
组织机构整合必须抓住两个基本点：一个基本点是机构责任，另一个基本点是组织权威。机构责任和组织权威必须紧紧围绕职能定位展开。组织机构的核心问题是职能定位问题，职能定位冲突是导致组织机构冲突的根源。要解决长阳旅游产业发展存在的组织机构碎片化问题，必须从职能定位入手，围绕机构责任和组织权威两个抓手，明确机构责任分工，理顺组织权威关系，避免职能冲突。在具体实践过程中，长阳旅游管理部门应该重视责任分工和权威运用，不应该无视和忽视各方责任，应明确各方之间的责任边界和协作，构建正常的分工协调机制、责任承担机制、功能整合机制、责任监察机制等配套制度体系，明确各方功能的实现机制和统一指向，在充分对各方功能特性和特效进行调查的基础上，科学界定组织机构的职能定位，明确组织机构的权力权威，统一组织机构权威，组建统一的权力中心，保障组织机构间功能协调、畅通运转，优化各种组织机构的运行流程，提高组织体系的整体效能。因此，笔者建议长阳县在发展乡村旅游的实践中，应该充分发挥乡镇政府属地管理的责任主体作用，加强与交通、建设、环保、农业、林业、水利、工商、宣传、广电、教育、文化等部门之间的合作，建立县直机关、乡镇机构以及职能部门协作联动的管理机制，完善相应的基础配套服务。
（三）技术手段整合：完善基础设施，重视技术应用，避免技术失败
技术手段整合必须抓住两个基本点：一个基本点是基础设施，另一个基本点是技术应用。基础设施和技术应用必须紧紧围绕技术效率展开。工具整合的核心问题是技术效率问题，技术效率是导致技术失败的根源。要解决长阳旅游产业发展存在的工具碎片化问题，必须从技术效率入手，围绕基础设施和技术应用两个抓手，加强基础设施建设，重视先进技术应用，避免技术失败。在具体实践过程中，长阳旅游管理部门应该重视基础设施建设和先进技术应用，不应该无视和忽视基础设施建设和先进技术应用的重要性，针对交通网络和通訊网络的基础设施落后的突出问题，加强公路网络建设、水路网络建设，加强通讯基站布点建设，加强宽带网络建设和无线网络建设，为现代通讯技术和人工智能技术应用提供良好的硬件基础。在完善基础设施的基础上，充分重视乡村旅游产业的特性，充分应用现代信息技术和人工智能技术，提升旅游产业发展的技术效率。因此，笔者建议长阳县发展乡村旅游，应该充分依托邮政、大型电商企业组建县乡村三级电商架构，搭建乡村物流平台，完善农村电子商务配送及综合服务网络。如郑家榜村可切实壮大集体经济促进规范管理，建立专业合作社或者充分利用便民服务中心，支持农家乐协会引导农民按照村域规划发展产业，完善村级网站，通过市场化运作，让农民农副产品销售、农家乐经营紧密结合，提高乡村旅游产品在线销售能力。
（四）目标系统整合：锁定目标定位，强化目标管理，避免导向失误
目标系统整合必须抓住两个基本点：一个基本点是目标定位，另一个基本点是目标管理。目标定位和目标管理必须紧紧围绕战略导向展开。目标整合的核心问题是战略导向问题，目标缺乏系统性和目标管理缺乏科学性是导致导向失误的根源。要解决长阳旅游产业发展存在的目标碎片化问题，必须从战略导向入手，围绕目标定位和目标管理两个抓手，锁定长阳发展乡村旅游的目标定位，强化长阳乡村旅游发展的目标科学管理，避免战略导向失误。在具体实践过程中，长阳旅游管理部门应该重视乡村旅游发展目标定位的系统性和目标管理的科学性。目前，长阳发展乡村旅游的战略定位缺乏科学论证，应该充分考察和调研乡村旅游发展的成功样板的基础，充分结合长阳本土的旅游资源禀赋实际以及存在的突出困难，形成符合长阳实际的系统化目标定位，同时加强目标实施的科学管理。因此，笔者建议长阳县全域发展乡村旅游应该科学编制发展规划，明确乡村旅游发展战略目标，对长阳全域旅游资源进行系统思考和整体谋划。
来源：法制与社会 2019年12期
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